能源安全是关系经济社会发展的全局性、战略性问题。“十五五”时期，鄂尔多斯市作为国家重要能源基地，肩负着保障国家能源安全与推动绿色转型的双重使命。如何从“能源大市”迈向“能源强市”，是我们面对的时代课题。

当前面临的突出矛盾

鄂尔多斯市2024年煤炭产量约占全国五分之一，规上工业发电量突破2000亿千瓦时、增长11.1%。2025年内蒙古外送电量达3500亿千瓦时，连续21年位居全国首位。作为全区能源保供的“压舱石”，鄂尔多斯是名副其实的能源大市。但在调研中发现，规模优势尚未转化为质量优势，几个长期积累的矛盾在“十五五”开局之年愈发突出。

（一）煤炭产量大，但就地转化率偏低

据鄂尔多斯市能源局数据，2024年全市煤炭产量8.94亿吨。从分区看，部分旗区表现较好，如达拉特旗2024年1—11月原煤就地转化率已达31.92%；但放眼全市，2024年规模以上工业企业煤炭就地转化率仅为19.2%，大量原煤仍以初级产品形态外运，价值链高端环节缺失。深层原因有三，一是产业路径依赖，长期以来“挖煤卖煤”盈利模式成熟，企业向下游延伸动力不足；二是要素约束趋紧，准格尔旗等核心区域的水资源指标和环境容量已接近上限；三是技术瓶颈仍在，煤制高端化学品的关键催化剂曾长期依赖进口，部分核心工艺包仍受制于人。

（二）新能源装机增长快，但消纳能力滞后

据统计，2024年全市新能源装机约2300万千瓦。据全国新能源消纳监测预警中心发布的数据，2024年蒙西地区弃光率约为6.3%，但分区域看，部分旗区明显高于这一均值。这一问题根源在于三个错配，一是时间错配，风光项目建设周期仅6至12个月，而特高压外送通道从纳规到建成投运通常需要5年左右。以蒙西至京津冀特高压直流工程为例，该工程“十四五”中期纳规，2025年6月获核准、12月30日开工，计划2027年底建成投产，从纳规到投运跨越“十四五”和“十五五”两个五年规划，明显滞后于风光电站建设节奏；二是空间错配，新能源富集区如鄂托克旗、杭锦旗本地用电负荷有限，而主要负荷中心如准格尔旗工业园距离较远，现有输电通道容量趋于饱和；三是机制错配，现行电力调度仍以煤电为主体，新能源发电的优先调度权未能有效落实。

（三）财政收入高度依赖煤炭，替代财源尚未形成

以准格尔旗为例，约70%的财政收入直接或间接来自煤炭及相关产业。2022年煤价高峰期，全旗一般公共预算收入突破120亿元；2024年受煤价下行等因素影响有所回落。此问题的根源在于三重缺失。一是替代财源培育缺失，全市能源行业对财税贡献率约71%，而新能源产业尚处培育期，税收贡献占一般公共预算收入比重极低，财税高度依赖传统能源的格局仍未改变；二是财政平滑机制缺失，资源税从价计征后煤价波动直接传递至财政收入，缺乏跨周期调节工具；三是支出弹性缺失，民生保障、工资发放、债务还本付息等刚性支出占比超过70%，煤价下行时难以压缩。

（四）能源产业规模大，但核心技术自给率偏低

鄂尔多斯能源产业规模位居全国前列，但在关键核心技术自主可控方面差距明显。《鄂尔多斯市“十四五”科技创新发展成就报告》显示，全市煤炭开采和洗选业研发投入强度长期偏低，2023年为1.02%，低于全国规模以上工业企业1.3%的平均水平。本地缺乏高水平的应用型研发机构和中试基地，高端人才引进困难，知识产权保护和技术交易等制度环境不健全。

（五）碳减排刚性约束与高碳产业锁定并存

2026年《政府工作报告》显示，“十五五”期间全市单位GDP二氧化碳排放需累计降低17%。按照现有产业结构测算，GDP每增长1%，碳排放增长约0.8%。这一矛盾源于三重锁定，一是产业锁定，煤炭及相关产业占全市工业增加值60%以上，吸纳就业超过30万人；二是基础设施锁定，已建成的煤矿、电厂、化工项目投资巨大，资产寿命通常在30年以上，提前退出将造成重大资产损失；三是能力锁定，全市技术能力和人才储备围绕煤炭产业构建，转型面临能力断档风险。

对策建议

（一）推进煤炭清洁高效利用，稳住能源安全基本盘

在新能源尚未形成可靠接续能力之前，煤炭仍是鄂尔多斯能源安全的基本盘。

实施煤电机组“三改联动”。建议先摸排全市30万千瓦以上现役煤电机组的能效、供热、灵活性改造潜力，然后按照“一机一策”制定方案。对按期完成改造的机组，给予市级财政补贴。提升煤炭就地转化率和附加值。以大路煤化工基地和准格尔经济开发区为载体，重点延伸“煤—甲醇—烯烃—高端化工新材料”产业链。据《鄂尔多斯日报》报道，到“十五五”末，全市现代煤化工产能将超5000万吨。官方的这一产能扩容目标，与全市19.2%的煤炭就地转化率之间尚存巨大提升空间，建议将产业链延伸的重点放在补齐转化短板和提高产品附加值上。建议设立“揭榜挂帅”资金，对突破煤制高端聚烯烃、煤基碳纤维、煤制可降解材料等关键技术并实现产业化的企业给予奖励。建立煤炭价格调节基金。建议先完成方案设计，然后再正式运行。当环渤海动力煤价格指数高于700元/吨时，按超额累进方式征收调节基金；低于500元/吨时，对重点产煤旗区进行转移支付，专项用于“三保”支出和产业转型。

（二）统筹外送与就地消纳，破解新能源发展困境

破解新能源消纳困境，必须外送与就地消纳并重，硬件建设与机制创新同步。加快特高压外送通道建设。建议尽快取得蒙西至京津冀特高压直流通道核准批复，然后开工投运。

提升就地消纳能力。以鄂尔多斯零碳产业园为载体，推动新能源与高载能产业耦合发展。加速新型储能产业化布局。建议对在鄂尔多斯设立生产基地的储能企业给予一定补贴。依托鄂托克旗、准格尔旗，构建“风光制氢—储氢运氢—绿氢化工”全产业链。

（三）培育新材料产业集群，摆脱财政“煤周期”依赖

这是破解财政结构单一的根本之策，也是能源强市建设的核心战场。

实施材料强市战略。建议编制《鄂尔多斯市新材料产业发展三年行动计划（2026—2028）》，明确化工新材料、金属新材料、新能源材料、碳基材料、功能材料五大主攻方向。到“十五五”末，大幅提升新材料产业产值和财政贡献率。创新产业组织模式。每个方向遴选龙头企业作为链主，赋予资源配置和招商把关权限。在准格尔旗、伊金霍洛旗、鄂托克旗分别建设三个专业园区，实行“一园一策”差异化支持。建立产业链精准招商机制。明确缺链环节和目标企业，引进新材料产业项目，将招商成果纳入旗区年度绩效考核。

（四）突破关键核心技术，提升能源产业承载能力

能源强市的核心标志是技术自主可控。必须加大投入，改变“跟跑”局面。

实施能源科技创新“揭榜挂帅”。每年发布关键技术攻关榜单，逐个突破技术难题。建设高能级创新平台。推动鄂尔多斯实验室对标国家重点实验室，聚焦煤基新材料和CCUS方向，引进高水平研究团队。支持北京大学鄂尔多斯能源研究院围绕智慧能源、储能技术和碳中和三个方向，每年设立联合研究项目。实施能源科技人才专项。面向清华大学、北京大学、中国矿业大学、中国石油大学等高校，定向引进能源领域人才。

（五）创新碳预算和价格调节机制，为转型提供制度保障

碳约束日益收紧，必须主动建立制度工具，为能源转型留出空间。

探索碳预算管理。对年排放1万吨以上的重点排放单位开展碳排放数据盘查和在线监测系统建设，实现“一企一档”。建立碳排放预算管理制度，将全市年度碳排放总量控制目标分解到旗区、行业和重点企业。探索建立煤炭开采区生态修复碳汇的核算、认证和交易机制，争取纳入自治区碳市场。完善能源转型投融资机制。建议设立“鄂尔多斯市能源转型发展专项资金”，采用补贴、贷款贴息等方式支持转型项目。对符合条件的煤电灵活性改造、储能项目、CCUS示范项目给予补贴；对中小能源科技企业给予贷款贴息。建立能源领域容错纠错机制。明确可容错情形，包括在推动能源转型中因缺乏经验先行先试出现失误、在争取重大能源项目和政策中因客观因素未达预期效果等，激励各级干部在能源强市建设中担当作为。

“十五五”时期是鄂尔多斯从能源大市迈向能源强市的关键窗口期。必须坚持以习近平总书记关于国家能源安全的重要论述为指引，直面矛盾、精准施策，统筹能源保供与绿色转型、产业升级与财政稳健、技术创新与制度创新，奋力书写中国式现代化鄂尔多斯能源新篇章。

（作者单位：准格尔旗委党校）